本文摘要：更多内容，请关注后检察历史消息！住建部、国家生长革新委团结印发《衡宇修建和市政基础设施项目工程总承保证理措施》自2020年3月1日起施行。该《措施》明确划定，主要工程质料、设备、人工价钱与招标时基期价相比，颠簸幅度凌驾条约约定幅度的部门，风险由建设单元负担。1、施工、设计资质可互认：勉励施工单元申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单元可以直接申请相应种别的工程设计甲级资质。 完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。

更多内容，请关注后检察历史消息！住建部、国家生长革新委团结印发《衡宇修建和市政基础设施项目工程总承保证理措施》自2020年3月1日起施行。该《措施》明确划定，主要工程质料、设备、人工价钱与招标时基期价相比，颠簸幅度凌驾条约约定幅度的部门，风险由建设单元负担。1、施工、设计资质可互认：勉励施工单元申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单元可以直接申请相应种别的工程设计甲级资质。

完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。勉励设计单元申请取得施人为质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、修建工程专业甲级资质的单元，可以直接申请相应种别施工总承包一级资质。2、建设单元负担的风险：主要工程质料、设备、人工价钱与招标时基期价相比，颠簸幅度凌驾条约约定幅度的部门；因国家执法法例政策变化引起的条约价钱的变化；不行预见的地质条件造成的工程用度和工期的变化；因建设单元原因发生的工程用度和工期的变化；不行抗力造成的工程用度和工期的变化。

详细风险分管内容由双方在条约中约定。建设单元不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。3、工程总承包单元：同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施人为质。或者由具有相应资质的设计单元和施工单元组成团结体。

设计单元和施工单元组成团结体的，应当凭据项目的特点和庞大水平，合理确定牵头单元。工程总承包单元不得是工程总承包项目的代建单元、项目治理单元、监理单元、造价咨询单元、招标署理单元。

4、招投标：接纳招标或者直接发包等方式选择工程总承包单元。工程总承包项目规模内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须举行招标的项目规模且到达国家划定规模尺度的，应当接纳招标的方式选择工程总承包单元。

建设单元可以在招标文件中提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容；对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的盘算方法。5、项目发包、分包：企业投资项目，应当在批准或者存案后举行工程总承包项目发包。接纳工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在开端设计审批完成后举行工程总承包项目发包。

简化报批文件和审批法式的政府投资项目，应当在完成相应的投资决议审批后举行工程总承包项目发包。工程总承包单元可以接纳直接发包的方式举行分包。

6、关于条约：企业投资项目的工程总承包宜接纳总价条约。政府投资项目的工程总承包应当合理确定条约价钱形式。接纳总价条约的，除条约约定可以调整的情形外，条约总价一般不予调整。

可以在条约中约定工程总承包计量规则和计价方法。7、项目司理应当具备下列条件：取得相应工程建设类注册执业资格，包罗注册修建师、勘探设计注册工程师、注册制作师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目司理、设计项目卖力人、施工项目卖力人或者项目总监理工程师；熟悉工程技术和工程总承包项目治理知识以及相关执法法例、尺度规范；具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。工程总承包项目司理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目司理、施工项目卖力人。

工程总承包项目司理依法负担质量终身责任。本措施自2020年3月1日起施行。

文件原文住房和城乡建设部国家生长革新委关于印发衡宇修建和市政基础设施项目工程总承保证理措施的通知建市规〔2019〕12号各省、自治区住房和城乡建设厅、生长革新委，直辖市住房和城乡建设（管）委、生长革新委，北京市计划和自然资源委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局、生长革新委，计划单列市住房和城乡建设局、生长革新委：为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步增强都会计划建设治理事情的若干意见》和《国务院办公厅关于促进修建业连续康健生长的意见》（国办发〔2017〕19号），住房和城乡建设部、国家生长革新委制定了《衡宇修建和市政基础设施项目工程总承保证理措施》。现印发给你们，请联合当地区实际，认真贯彻执行。中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国国家生长和革新委员会2019年12月23日（此件主动公然）衡宇修建和市政基础设施项目工程总承保证理措施第一章 总则第一条 为规范衡宇修建和市政基础设施项目工程总承包运动，提升工程建设质量和效益，凭据相关执法法例，制定本措施。

第二条 从事衡宇修建和市政基础设施项目工程总承包运动，实施对衡宇修建和市政基础设施项目工程总承包运动的监视治理，适用本措施。第三条 本措施所称工程总承包，是指承包单元根据与建设单元签订的条约，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、宁静、工期和造价等全面卖力的工程建设组织实施方式。

第四条 工程总承包运动应当遵循正当、公正、老实守信的原则，合理分管风险，保证工程质量和宁静，节约能源，掩护生态情况，不得损害社会公共利益和他人的正当权益。第五条 国务院住房和城乡建设主管部门对全国衡宇修建和市政基础设施项目工程总承包运动实施监视治理。国务院生长革新部门依据牢固资产投资建设治理的相关执法法例推行相应的治理职责。

县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门卖力本行政区域内衡宇修建和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程总承包）运动的监视治理。县级以上地方人民政府生长革新部门依据牢固资产投资建设治理的相关执法法例在本行政区域内推行相应的治理职责。

第二章 工程总承包项目的发包和承包第六条 建设单元应当凭据项目情况和自身治理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜接纳工程总承包方式。

第七条 建设单元应当在发包前完成项目审批、批准或者存案法式。接纳工程总承包方式的企业投资项目，应当在批准或者存案后举行工程总承包项目发包。接纳工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在开端设计审批完成后举行工程总承包项目发包；其中，根据国家有关划定简化报批文件和审批法式的政府投资项目，应当在完成相应的投资决议审批后举行工程总承包项目发包。

第八条 建设单元依法接纳招标或者直接发包等方式选择工程总承包单元。工程总承包项目规模内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须举行招标的项目规模且到达国家划定规模尺度的，应当接纳招标的方式选择工程总承包单元。第九条 建设单元应当凭据招标项目的特点和需要体例工程总承包项目招标文件，主要包罗以下内容：（一）投标人须知；（二）评标措施和尺度；（三）拟签订条约的主要条款；（四）发包人要求，列明项目的目的、规模、设计和其他技术尺度，包罗对项目的内容、规模、规模、尺度、功效、质量、宁静、节约能源、生态情况掩护、工期、验收等的明确要求；（五）建设单元提供的资料和条件，包罗发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘探资料，以及可行性研究陈诉、方案设计文件或者开端设计文件等；（六）投标文件花样；（七）要求投标人提交的其他质料。建设单元可以在招标文件中提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容；对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的盘算方法。

推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包条约示范文本。第十条 工程总承包单元应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施人为质，或者由具有相应资质的设计单元和施工单元组成团结体。

工程总承包单元应当具有相应的项目治理体系和项目治理能力、财政和风险负担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。设计单元和施工单元组成团结体的，应当凭据项目的特点和庞大水平，合理确定牵头单元，并在团结体协议中明确团结体成员单元的责任和权利。团结体各方应当配合与建设单元签订工程总承包条约，就工程总承包项目负担连带责任。

第十一条 工程总承包单元不得是工程总承包项目的代建单元、项目治理单元、监理单元、造价咨询单元、招标署理单元。政府投资项目的项目建议书、可行性研究陈诉、开端设计文件体例单元及其评估单元，一般不得成为该项目的工程总承包单元。政府投资项目招标人公然已经完成的项目建议书、可行性研究陈诉、开端设计文件的，上述单元可以到场该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单元。第十二条 勉励设计单元申请取得施人为质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、修建工程专业甲级资质的单元，可以直接申请相应种别施工总承包一级资质。

勉励施工单元申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单元可以直接申请相应种别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。

第十三条 建设单元应当依法确定投标人体例工程总承包项目投标文件所需要的合理时间。第十四条 评标委员会应当依照执法划定和项目特点，由建设单元代表、具有工程总承包项目治理履历的专家，以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成。第十五条 建设单元和工程总承包单元应当增强风险治理，合理分管风险。建设单元负担的风险主要包罗：（一）主要工程质料、设备、人工价钱与招标时基期价相比，颠簸幅度凌驾条约约定幅度的部门；（二）因国家执法法例政策变化引起的条约价钱的变化；（三）不行预见的地质条件造成的工程用度和工期的变化；（四）因建设单元原因发生的工程用度和工期的变化；（五）不行抗力造成的工程用度和工期的变化。

详细风险分管内容由双方在条约中约定。勉励建设单元和工程总承包单元运用保险手段增强防范风险能力。第十六条 企业投资项目的工程总承包宜接纳总价条约，政府投资项目的工程总承包应当合理确定条约价钱形式。

接纳总价条约的，除条约约定可以调整的情形外，条约总价一般不予调整。建设单元和工程总承包单元可以在条约中约定工程总承包计量规则和计价方法。依法必须举行招标的项目，条约价钱应当在充实竞争的基础上合理确定。

第三章 工程总承包项目实施第十七条 建设单元凭据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目举行治理，也可以委托勘探设计单元、代建单元等项目治理单元，赋予相应权利，依照条约对工程总承包项目举行治理。第十八条 工程总承包单元应当建设与工程总承包相适应的组织机构和治理制度，形成项目设计、采购、施工、试运行治理以及质量、宁静、工期、造价、节约能源和生态情况掩护治理等工程总承包综合治理能力。第十九条 工程总承包单元应当设立项目治理机构，设置项目司理，配备相应治理人员，增强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，革新施工方案，实现对工程总承包项目的有效治理控制。

第二十条 工程总承包项目司理应当具备下列条件：（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包罗注册修建师、勘探设计注册工程师、注册制作师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；（二）担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目司理、设计项目卖力人、施工项目卖力人或者项目总监理工程师；（三）熟悉工程技术和工程总承包项目治理知识以及相关执法法例、尺度规范；（四）具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。工程总承包项目司理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目司理、施工项目卖力人。第二十一条 工程总承包单元可以接纳直接发包的方式举行分包。

但以暂估价形式包罗在总承包规模内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须举行招标的项目规模且到达国家划定规模尺度的，应当依法招标。第二十二条 建设单元不得迫使工程总承包单元以低于成本的价钱竞标，不得昭示或者表示工程总承包单元违反工程建设强制性尺度、降低建设工程质量，不得昭示或者表示工程总承包单元使用不及格的修建质料、修建构配件和设备。

工程总承包单元应当对其承包的全部建设工程质量卖力，分包单元对其分包工程的质量卖力，分包难免除工程总承包单元对其承包的全部建设工程所负的质量责任。工程总承包单元、工程总承包项目司理依法负担质量终身责任。第二十三条 建设单元不得对工程总承包单元提出不切合建设工程宁静生产执法、法例和强制性尺度划定的要求，不得昭示或者表示工程总承包单元购置、租赁、使用不切合宁静施工要求的宁静防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

工程总承包单元对承包规模内工程的宁静生产负总责。分包单元应当听从工程总承包单元的宁静生产治理，分包单元不平从治理导致生产宁静事故的，由分包单元负担主要责任，分包难免除工程总承包单元的宁静责任。第二十四条 建设单元不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。

工程总承包单元应当依据条约对工期全面卖力，对项目总进度和各阶段的进度举行控制治理，确保工程定期竣工。第二十五条 工程保修书由建设单元与工程总承包单元签署，保修期内工程总承包单元应当凭据执法法例划定以及条约约定负担保修责任，工程总承包单元不得以其与分包单元之间保修责任划分而拒绝推行保修责任。

第二十六条 建设单元和工程总承包单元应当增强设计、施工等环节治理，确保建设所在、建设规模、建设内容等切合项目审批、批准、存案要求。政府投资项目所需资金应当根据国家有关划定确保落实到位，不得由工程总承包单元或者分包单元垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得凌驾经审定的投资概算。

第二十七条 工程总承包单元和工程总承包项目司理在设计、施工运动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量宁静事故的，根据执法法例对设计、施工单元及其项目卖力人相同违法违规行为的划定追究责任。第四章 附则第二十八条 本措施自2020年3月1日起施行。

《工程总承包揽法》在工程总承包的承发包要求、资质要求、风险分管、实施要求等方面展现了突出亮点，为工程总承包在全国规模内的进一步推广奠基了制度基础；但对于工程总承包单元的向下分包，以及施工许可证管理、竣工验收存案等行政配套手续，《工程总承包揽法》未能作出全面划定，且《工程总承包揽法》自身的效力层级较低，稍显缺憾。针对《工程总承包揽法》的这些“得”与“失”，我们简要评析如下。一、亮点之一：明确了发包（招标）条件和招标文件的内容要求《工程总承包揽法》第7条明确了工程总承包项目的发包（招标）条件，包罗企业投资项目应当在发包前完成项目批准或存案，政府投资项目应当在发包前完成开端设计审批；第9条规范了工程总承包项目招标文件的体例要求，明确将发包人要求和建设单元提供的资料和条件作为招标文件的内容。这既有助于在发包环节明确建设内容和发包人要求，推动工程总承包单元发挥设计与施工交织、融合并相互促进的制度优势，也有利于在源头约束项目投资规模，助于制止泛起实际总投超估算、超概算的情形。

二、亮点之二：允许团结体投标并明确了团结体中标后的签约模式《工程总承包揽法》第10条允许具有相应资质的设计单元和施工单元组成团结体成为工程总承包单元，并划定团结体中标时应由团结体各方配合与建设单元签订工程总承包条约。该条款一方面终结了实务中“是否可由团结体中标工程总承包项目”的论争，另一方面承袭了《招标投标法》第31条有关团结体中标签约的划定，宣告此前“团结体中标工程总承包项目时，由团结体牵头方与建设单元签署工程总承包条约、团结体其他成员与牵头方签订分包条约”的签约模式不再具有合规性。签约模式调整将引起系列反映，建设单元、承包单元和相关行政部门应当予以重视：第一，承发包双方应当针对工程总承包条约的条款内容作出调整，针对设计、采购、施工等内容作出详尽约定，并重点针对建设单元向团结体一方或各方划分支付条约价款作出计划。

第二，组成团结体投标的设计、施工单元应当合理确定团结体协议的内容，明确团结体各方的权利义务划分、事情衔接、风险分配等事项。思量到设计与施工在事情量、价款方面的显著差异，设计单元应当尤其关注团结体协议在风险和责任分配方面的约定，在团结体内部制止负担与自身收益差池等的过高风险。

第三，税务部门应当合理确定工程总承包运动的增值税率。思量到设计、施工、采购运动对应的增值税率存在差异（现阶段设计服务的增值税率为6%、修建服务的增值税率为9%、销售货物的增值税率为13%），团结体各成员推行同一条约是否可按服务性质划分开具差别增值税率的发票，有待税务部门予以澄清。三、亮点之三：明确了工程总承包项目的资质要求并勉励申报“双资质”《工程总承包揽法》第10条明确划定工程总承包单元应当同时具备相应的设计和施人为质，并在第12条勉励设计单元和施工单元申报“双资质”、划定具有相应设计或施人为质的单元可直接申请相应的施工或设计资质，这很可能对修建业市场发生深远且恒久的影响。此前，由于《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包生长的若干意见》（建市[2016]93号）划定“工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施人为质”，大部门地域亦遵从这一划定，允许仅具备设计或施工单一资质的主体单独承包工程总承包项目。

随着《工程总承包揽法》的施行，单一资质主体单独中标工程总承包项目将成为历史。可以预见的是，具备双资质的设计或施工单元将在工程总承包市场具有显著竞争力，仅具有单一资质的设计或施工单元要么以团结体的方式到场工程总承包项目，要么努力申请另一领域的资质，修建业市场将涌现越来越多的双资质单元。

四、亮点之四：明确了工程总承包项目的风险分管原则工程总承包模式中，设计、采购、施工等与项目建设相关的绝大部门风险均由承包商负担，为制止传统施工行业中“卖方市场”“发包人欺市”的不良竞争格式传导进入工程总承包市场，《工程总承包揽法》第15条特别划定了工程总承包项目中的风险分管原则，明确了应由建设单元负担的风险，包罗：（1）人材机市场价钱颠簸风险；（2）法例变化导致的条约价钱变化风险；（3）不行预见的地质条件造成的工期和用度变化风险；（4）建设单元自身原因造成的工期和用度变化风险；（5）不行抗力造成的工期和用度变化风险。应予注意的是，《工程总承包揽法》上述划定只能作为指导工程总承包条约中风险分管条款的依据。由于《工程总承包揽法》的效力层级较低，如果工程总承包条约缺乏相应约定，当事人依据上述划定请求司法机关作出裁判通常难以获得支持。因此，《工程总承包揽法》能在何种水平规范工程总承包承发包双方的风险分管，仍有待视察。

五、亮点之五：合理划定了建设单元在工程总承包项目实施历程中的义务除了规范工程总承包项目中的风险分管，《工程总承包揽法》进一步通过第22条、第23条、第24条中的五大“不得”规范建设单元在工程总承包项目中的行为，包罗：（1）不得迫使工程总承包单元以低于成本的价钱竞标；（2）不得昭示或者表示工程总承包单元违反工程建设强制性尺度、降低建设工程质量；（3）不得昭示或者表示工程总承包单元使用不及格的修建质料、修建构配件和设备；（4）不得对工程总承包单元提出不切合建设工程宁静生产执法、法例和强制性尺度划定的要求；（5）不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。上述条款中，既有《建设工程质量治理条例》《建设工程宁静生产治理条例》等行政法例已经三令五申的内容，也有《工程总承包揽法》首次提出的要求（不得设置不合理工期），这都将对工程总承包市场所理有序竞争、工程总承包项目规范实施起到促进作用。

一、【法例层级】看似部门规章，实则部门规范性文件，违反该治理措施一般不影响条约效力，但需要负担相应的行政执法责任，不外此次治理措施中并未设定执法责任相关章节，罚则不清晰，只能依据相应的上位法予以处置惩罚。二、【适用规模】仅适用于“衡宇修建”、“市政基础设施项目”。

铁路、公路、水利、能源等项目并不适用，好比铁路有《铁路建设项目工程总承包揽法》、公路有《公路工程设计施工总承保证理措施》。虽然《修建法》第24条划定“提倡对修建工程实行总承包，克制将修建工程肢解发包。修建工程的发包单元可以将修建工程的勘探、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单元，……”可是，《修建法》第2条已经明确“本法所称修建运动，是指各种衡宇修建及其隶属设施的制作和与其配套的线路、管道、设备的安装运动。

”换言之，《修建法》也仅适用于房建工程。而“工程总承包”真正的上位法条是《条约法》第272条“发包人可以与总承包人订立建设工程条约，也可以划分与勘探人、设计人、施工人订立勘探、设计、施工承包条约。

发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程肢解成若干部门发包给几个承包人。”三、【羁系部门】住建和发改，前者管建设，后者管投资（招投标）。四、【发包条件】1.企业投资项目，发改批准或存案后举行；2.政府投资项目，原则上开端设计批复后。

五、【工程总承包单元的选择方式】总体遵循《招标投标法》的划定。设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须举行招标的项目规模且到达国家划定规模尺度的，应当接纳招标的方式；其他非必须招标的项目，可以直接发包。六、【工程总承包单元资质要求】接纳“双资质”，不再接纳建市[2016]93 号文的单一资质，单一承包单元必须同时具有设计和施人为质，团结体可以资质互补。这点原来各省市都有差别划定，现在获得了统一。

七、【前期服务单元是否可以投标】1.绝对克制：代建单元、项目治理单元、监理单元、造价咨询单元、招标署理单元;2.相对克制：招标人公然已经完成的项目建议书、可行性研究陈诉、开端设计文件的，项目建议书、可行性研究陈诉、开端设计文件体例单元及其评估单元可以投标，未公然的不得投标。八、【勉励单一设计或施人为质单元健全双资质】1.已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、修建工程专业甲级资质的单元，可以直接申请相应种别施工总承包一级资质；2.具有一级及以上施工总承包资质的单元可以直接申请相应种别的工程设计甲级资质。建议具有上述资质的设计或施工单元可以行动起来了。

九、【风险分配原则】1.主要工程质料、设备、人工价钱与招标时基期价相比，颠簸幅度凌驾条约约定幅度的部门；2.因国家执法法例政策变化引起的条约价钱的变化；3.不行预见的地质条件造成的工程用度和工期的变化；4.因建设单元原因发生的工程用度和工期的变化；5.不行抗力造成的工程用度和工期的变化。需要注意的是，纵然条约约定违反上述划定，也不导致约定无效。十、【克制项目司理兼职】不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目司理、施工项目卖力人。十一、【分包方式】可以接纳直接发包的方式举行分包。

但以暂估价形式包罗在总承包规模内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须举行招标的项目规模且到达国家划定规模尺度的，应当依法招标。在“单一资质”的情况下，对施工内容分包后施工单元的再分包（专业分包），司法实践中对其正当性发生较大争议，认为这组成了“二次分包”，可是在“双资质”情况下的分包一定是专业分包，就不存在上述问题了。

十二、【垫资问题】政府投资项目不得由工程总承包单元或者分包单元垫资建设，换言之，企业投资项目可以垫资。那么，政府投资项目不由总承包单元垫资，由总承包单元以外的第三方垫资行不行？我们认为不行，如果不是总承包单元垫资，那就组成了政府向第三方违法违规举债。从工程总承包角度解读《施工发包与承包违法行为治理措施》《修建工程施工发包与承包违法行为认定查处治理措施》（下文称治理措施），对修建工程施工领域的违法发包、违法分包、转包、资质挂靠等违法行为的认定举行了详细划定。该治理措施针对的是“施工发包与承包违法行为”，并非直接针对工程总承包，但并非与工程总承包毫无关系。

那么，治理措施对于工程总承包模式下的发包与承包可能带来哪些影响呢？工程总承包商应当关注哪些执法问题呢？现将联合工程总承保证理实务，对该治理措施相关条文举行解读。关于治理措施的适用的工程领域问题治理措施原文：第二条 本措施所称修建工程，是指衡宇修建和市政基础设施工程及其隶属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程。

第十八条 衡宇修建和市政基础设施工程以外的专业工程可参照本措施执行。省级人民政府住房和城乡建设主管部门可联合当地实际，依据本措施制定相应实施细则。工程总承包解读：凭据上述条款，治理措施适用的工程领域限于衡宇修建和市政基础设施及相关隶属和配套设施，但同时划定，对于其它专业工程，可以参照适用。

工程总承包模式主要适用于成套化工业项目及装配式修建项目，衡宇修建和市政工程项目较少接纳工程总承包模式。故，该治理措施对工程总承包项目并非一定适用，详细要凭据工程专业分类来确定。对于非衡宇修建工程及市政项目工程总承包，只是参照适用该治理措施，在工程总承保证理实务中应当对此有所关注，区别看待。

关于违法发包认定问题治理措施原文：第五条 本措施所称违法发包，是指建设单元将工程发包给小我私家或不具有相应资质的单元、肢解发包、违反法定法式发包及其他违反执法法例划定发包的行为。第六条 存在下列情形之一的，属于违法发包：（一）建设单元将工程发包给小我私家的；（二）建设单元将工程发包给不具有相应资质的单元的；（三）依法应当招标未招标或未根据法定招标法式发包的；（四）建设单元设置不合理的招标投标条件，限制、排挤潜在投标人或者投标人的；（五）建设单元将一个单元工程的施工剖析成若干部门发包给差别的施工总承包或专业承包单元的。

工程总承包解读：本条列出了几种违法发包的行为，对于工程总承包发包而言，建议重点关注以下两点：（1）关于发包给没有相应资质承包人属于违法发包问题。现在我国并未设置专门的工程总承包资质，工程总承包人到底需要何种资质，在实务中存在较大的争议，以此为由认定工程总承包违法发包要特别引起关注，做出越发宽松的明白；（2）关于设置不合理的招标条件限制投标人属于违法发包问题。鉴于工程总承包并没有法定的资质要求，凭据有关政策，勘探设计单元、施工单元均可以承接工程总承包项目，招标人在设置投标人资质条件的时候，不能提出不合理的资格要求，否则，可能被认定为违法发包，从而可能导致发包行为无效。

关于转包行为的认定问题治理措施原文：第七条 本措施所称转包，是指承包单元承包工程后，不推行条约约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义划分转给其他单元或小我私家施工的行为。第八条 存在下列情形之一的，应当认定为转包，但有证据证明属于挂靠或者其他违法行为的除外：（一）承包单元将其承包的全部工程转给其他单元（包罗母公司承接修建工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或小我私家施工的；（二）承包单元将其承包的全部工程肢解以后，以分包的名义划分转给其他单元或小我私家施工的；······两个以上的单元组成团结体承包工程，在团结体分工协议中约定或者在项目实际实施历程中，团结体一方不举行施工也未对施工运动举行组织治理的，而且向团结体其他方收取治理费或者其他类似用度的，视为团结体一方将承包的工程转包给团结体其他方。工程总承包解读：上述条款对转包行为举行了界说，并列出了几种认定为转包的详细情形。

对于工程总承包项目而言，总承包商不得将承接的工程勘探设计、施工、采购工程整体转包，也不得拆解后全部门包，否则，可能被认定为转包。另外，需要注意的是，在工程总承包模式下，差别承包商组成团结体较为常见，如果在团结体一方不负担任何事情，仅收取治理费，可能被认定为转包行为，实践中，此种行为在团结体中较为常见，此次出台的治理措施明确将其列为转包行为，需要引起高度重视。关于违法分包行为的认定问题治理措施原文：第十一条 本措施所称违法分包，是指承包单元承包工程后违反执法法例划定，把单元工程或分部门项工程分包给其他单元或小我私家施工的行为。

第十二条 存在下列情形之一的，属于违法分包：（一）承包单元将其承包的工程分包给小我私家的；（二）施工总承包单元或专业承包单元将工程分包给不具备相应资质单元的；（三）施工总承包单元将施工总承包条约规模内工程主体结构的施工分包给其他单元的，钢结构工程除外；（四）专业分包单元将其承包的专业工程中非劳务作业部门再分包的；······第十九条 本措施中施工总承包单元、专业承包单元均指直接承接建设单元发包的工程的单元；专业分包单元是指承接施工总承包或专业承包企业分包专业工程的单元；承包单元包罗施工总承包单元、专业承包单元和专业分包单元。工程总承包解读：上述条款对违法分包行为举行了界说，并列出了几种详细的违法分包行为。对于工程总承包而言，需要特别注意的是，第十九条在立法上举行了一定的创新，对工程总承包模式下的分包而言意义重大，从一定水平上对工程总承包生长带来了重大利好。

凭据第十九条的划定，“施工总承包单元”“专业承包单元”特指直接承接建设单元发包的工程的单元，也就意味着治理措施中的“施工总承包单元”“专业承包单元”不包罗从工程总承包商承接施工总承包和专业承包的单元，“专业分包单元”也不包罗在工程总承包模式下，施工总承包的专业分包单元。上述几个相关界说，对于恒久困扰工程总承包模式下的“主体性、关键性”工程能否分包问题、施工总承包“再分包”是否属于违法分包问题，留出了较大的解读空间。

笔者认为对上述划定，可以做出如下解读：工程总承包模式下，总承包商将其承接施事情业通过施工总承包方式发包给施工总承包，并不属于治理措施中界说的违法分包；施工总承包再将专业工程发包给专业承包商，并不属于治理措施中的“再分包”行为。凭据上述划定，联合国家有关工程总承包的政策，在司法实践中，有关行政主管部门或司法机关在处置惩罚工程总承包模式下的违法分包问题时，需要综合思量工程总承包的特点，越发审慎认定和查处工程总承包模式下的违法分包问题。关于对违法发包、转包、违法分包行为的处罚主体问题治理措施原文：第十五条 县级以上人民政府住房和城乡建设主管部门对本行政区域内发现的违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为，应当依法举行观察，根据本措施举行认定，并依法予以行政处罚。

······（二）对认定有转包、违法分包违法行为的施工单元，依据《中华人民共和国修建法》第六十七条、《建设工程质量治理条例》第六十二条划定举行处罚。（三）对认定有挂靠行为的施工单元或小我私家，依据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条、《中华人民共和国修建法》第六十五条和《建设工程质量治理条例》第六十条划定举行处罚。（四）对认定有转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本单元的名义承揽工程的施工单元，依据《中华人民共和国修建法》第六十六条、《建设工程质量治理条例》第六十一条划定举行处罚。

（五）对建设单元、施工单元给予单元罚款处罚的，依据《建设工程质量治理条例》第七十三条、《中华人民共和国招标投标法》第四十九条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十四条划定，对单元直接卖力的主管人员和其他直接责任人员举行处罚。······。

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